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財團法人台灣永續能源研究基金會
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永續能源

1.   對環境友善的再生能源發展
2.   有效率的能源使用(能源效率)
3.   滿足經濟性、安全性及環境保護的能源供給結構 永續能源的重要性與日俱增,特別是地球暖化問題日趨嚴重,而燃燒能源所 產生的溫室氣體和地球暖化密切相關。聯合國 「政府間氣候變遷問題小組 (IPCC)」,在 2007 年 4 月 6 日布魯塞爾公布了今年第二項報告,嚴厲警告全球暖 化效應比過去預測要嚴重的多。根據燃燒石化燃料造成的溫室氣體排放量推算,2050 年左右氣溫極可能升高 2 至 3 度,屆時歐洲阿爾卑斯山滑雪勝地有 70%不 再白雪皚皚。氣溫升高攝氏 2 度,缺水人口將達 20 億,有 20%到 30%物種瀕臨 絕種,有更多人因為營養不良、疾病、熱浪、乾旱而死亡。在最嚴重的情況下, 全球人口將有五分之一受洪水影響,11 億至 32 億人缺水,全球出現大規模物種 滅絕。國際比較顯示,1990-2002 年全球 CO2 排放累計成長 16.4%,其中以工業國 家為主的京都議定書的附件一國家僅成長 1.6%,附件一的經濟轉型國家減少 31%,然而,非附件一國家則累計成長  46.3%。同期間,台灣  CO2  排放則累積成 長 111%。值得注意的是,近年我國年平均經濟成長率雖然由 1996-1999 的 5.40%降為  1999-2003  年的  2.55%,但  CO2  排放的年平均成長率卻不減反增,由1996-1999 年的 4.68%增加到 1999-2003 年的 5.07%。我國溫室氣體成長幾近「失 控」。故本文目的,在以永續能源的概念探討下列台灣的能源問題,並提出政策 建議:
1.     分析近年台灣溫室氣體排放惡化的原因
2.     提出提昇能源效率之能源價格與產業政策建議
3.     評估現存再生源發展方案
4.     建議可行之永續能源供給政策 本文將包括下列六小節:一、前言;二、台灣溫室氣體排放惡化之成因;三、提昇能源效率之能源價格與產業政策;四、再生能源發展計劃及評估;五、 可行之永續能源供給政策;六、結論與建議。

貮、台灣溫室氣體排放惡化之成因
分析近年 CO2 增幅擴大的原因主要有二: 一、能源結構的變化,含碳量高的煤炭佔能源供給的比重由 1996 年的 27%大幅增加為 2003 年的32.6%。含碳量低甚至不排放 CO2 的水力發電及核能發電則分別由 2.7%及 11.3%降低為 1.4%及 8%。
二、能源生產力(每單位能源使用量可生產的 GDP):
在 1999-2003 年降低幅度達 8.9%,同期間能源密集度(能源使用量/GDP) 增加 9.76%。主要原因有二,一是能源密集產業佔全國能源消費比重由 1999 年 的 31.8%大幅提高到 2004 年的 35.93%。另一為能源價格偏低所致。2012  年之後,國際若要求台灣達到溫室氣體減量的要求,則台灣將面臨在 短期內大幅降低溫室氣體排放的壓力。假設 2012 年之後,國際要求台灣達到溫 室氣體減量的目標為  25%,則整體產業物價的上漲率將高達  2.26%,經濟成長 率將減少 1.57%,對台灣經濟的影響將極為嚴重。

參、提昇能源效率之能源價格與產業政策
一、能源價格政策 偏低的能源價格提供市場錯誤的訊號,不利高能源效率技術的採用,並鼓勵耗能產業的發展以致影響整體能源效率。原則上,合理的能源價格除了反映其生 產成本之外,也應該反映如空氣污染、道路壅塞、能源安全及二氧化碳排放等的 社會成本。

油價方面
近年政府強力介入油價調整,除造成 2005 年中油油品部門虧損 150 億元外, 並造成桶裝瓦斯供給發生短絀,另使得中油的安全存量低於法律規定,宜回歸市場機制。目前(2006 年 11 月)我國汽油及柴油價格由於稅負偏低加上政府干預, 分別比鄰近的日本、香港、韓國與新加坡的平均價格低了  40.2%(-NT$17.73)與32.3%(-NT$11.23)。浮動油價已從 2006 年 9 月下旬試辦,2007 年 1 月起正式實 施。但天然氣價調整也應回歸氣價公式,以反映進口天然氣成本的變動。專款專用做道路維修之用的汽車燃料使用費方面,目前為隨車課徵,對開車 里程少的付費者並不公平,且無法節約能源的使用,宜改為隨油課徵。

電價方面
在臺灣,2004 年電燈用電的電價是每度新臺幣 2.49 元,在日本則是每度新臺 幣 6.77 元。事實上,臺灣電燈用電的電價已從 1996 年的每度 2.5481 元降至 2004 年每度 2.49 元;非電燈用電之電價則從每度新臺幣 1.9969 元降至每度新臺幣 1.72 元。當電價不能反映其外在不可控制成本(如燃料成本)的增加甚至產生虧損時, 長期電力供應的穩定勢必受到影響,美國加州電力危機,殷鑑不遠。電價若再不 反映其燃料成本而調整,97 年台電預估將虧損 400 億,明年(98)年則虧損更將高 達 700 億元。建議目前電價宜充分反映其燃料成本,未來其調整更宜訂定公式, 機動反映其燃料成本的變動。

能源稅方面
爲反映使用石油的溫室氣體排放成本,政府宜儘速落實碳稅或能源稅的課徵 及相關配套措施來反映二氧化碳排放的社會成本,並實施綠色租稅改革,以達到 經濟發展、環境保護及能源節約的三贏目標。

建議實施下列具體配套措施:

1.  以漸進法逐步增加能源稅稅率以降低對經濟之衝擊;
2.  將能源稅稅收做下列用途以減少對經濟之衝擊並增加政治上的接受度:
Š降低個人所得稅及公司所得稅的稅率,並提高免稅額。
Š仿北歐國家分擔企業提供員工的社會安全支出以增加就業。
Š對低收入戶給予能源津貼。
Š向國外購買 CO2 排放權。
Š溫室氣體減量之研發及政策研究。

二、產業政策 由於目前台灣能源價格相對偏低,未合理反映其內部及外部成本,影響節能誘因和產業結構調整。故環境保護與經濟成長產生衝突。以目前審議中之大煉鋼 廠及石化廠投資案為例,政府似可從以下兩方面擇ㄧ來做:
1.  採嚴格限制高耗能工業的設立 環評從嚴,不讓高耗能的工廠設立,但此舉將對台灣的經濟發展產生衝擊,因鋼鐵、石化、煉油產業關聯效果大且都是台灣長期發展的產業。以目前台灣產 業結構來看,勞力密集產業大多外移至東南亞及大陸,而資本密集產業如鋼鐵石 化業、重化工業及以半導體、面板為首的高科技產業是台灣相對具競爭優勢的產 業。唯重化工業多屬高污染、高耗水、高耗能產業,且二氧化碳排放量大。
以半導體及面板為首的高科技產業,ㄧ般雖不將之歸類為耗能產業,但由於 成長快速,目前在台灣能源使用量最高的產業中已名列台灣第四,尤其是它是全 氟化物(HFC, SF6, PFCs)溫室氣體最主要的排放源。1999-2002 年我國 PFC’s 及 SF6 平均年增率分別達  22.6%及  12.7%。若趨勢不變,未來可能成為世界最大排放 國。在京都議定書生效後,政府的產業政策確實面臨何去何從的瓶頸。
政府若以服務業,如:觀光、運輸及金融為產業發展重點,則可避免重化工 業及電子業帶來的問題。但目前兩岸政策仍未有明確的方向,三通不通,所謂「積 極開放,有效管理」流於空談。政府的決策宜更開放,作法更具彈性,如:兩岸 代理交流機構之選擇,上市公司投資大陸資金上限的放寬等。
2.  容許高耗能工業設立但提出配套措施 若是容許大鋼廠及石化廠的設立,則需提出配套措施。 建議的配套措施及原則為:
Š考量產業關聯效果;
Š汰舊換新(中油投資案);
Š以供應國內原料的自給自足為原則(大鋼廠投資案);
Š容許企業對衛星工廠的節能及二氧化碳減量的協助,給予排放抵換;
Š採『工業區為單位』,以「天然氣發電為原則」之汽電共生系統。

肆、再生能源發展計畫及評估
再生能源是低污染、低碳、可循環滋生的能源,包括:水力、風力、太陽能(包括熱能及光能)、生質能、地熱、洋流、潮汐、氫能等。再生能源除具有上 述的低污染、低碳及可循環滋生的優點外,卻也受限於地理條件(如土地面積、 水力、風場、日照條件)這和一般傳統能源(煤、油氣等)受限於蘊藏量沒有兩 樣,再生能源且具有供應不穩定及生產成本高於傳統能源的缺點。尤有進者,再 生能源的生產也需能源投入,其是否值得鼓勵發展,首先需計算再生能源的淨能 源產出(即能源產出減能源投入)加以決定。我國對再生能源的發展也不遺餘力,根據 91 年 1 月行政院提出一份「再生 能源發展方案」,自 2003 年起至 2020 年為止,規劃分短中長期三階段投入總成本 2,667 億元(尚不含土地成本)於再生能源發展,累計年能源產量為 505 萬公秉 油當量,約為 2020 年預估總能源供應量(1 億 4 千 8 百萬公秉油當量)的 3.4%。 同年(91 年)經濟部能源局 6 月提出「再生能源發展條例(草案)」,草案中提到 我國現有 205 萬瓩再生能源發電裝置容量。2020 年再生能源發電裝置容量之發 展目標,訂為 650 萬瓩。
梁啟源、吳再益、郭博堯、劉致峻(民 93 年)及梁啟源(民 92 年)根據社 會成本效益之量化分析分別評估 91 年經濟部提出之四種及八種再生能源替代方 案並得出如下結論:
(1)  由電價上漲的幅度來看,方案四在大陽光電成本緩降假設下(case  1)  比較基 本值在 2005-2010 年六年間平均年平均漲幅分別達 10.69%,即令在太陽光電 成本急降下(Case 2),同一時期的平均年平均漲幅亦分別達 5.82%。方案三 在 2005~2007 年間電價平均漲幅亦介於 9.26%至 5.32%之間。就 2003-2020 年累積電價及設備補貼總金額(當期值)而言,方案三介於 1,424 億至 2,325 億元,而方案四為 1,905 億元至 2,959 億元間,較之方案一、二之補貼總額多 出 1,000 億元以上,而方案五、六、七及八甚至高達 1,500 億元以上,故兩種 方案被各界接受的可能性似不高。
(2)  個方案的社會成本效益分析結果,雖有優劣之別,但在評估的期間內(2003~2020 年)所有八個方案的分年累積淨社會效益皆為正數(即有正的社會淨 效益),故在評估時,應轉而注意各方案對總體經濟社會在某特定時期之負面 衝擊較小之組合。
(3)  合社會成本效益原則也可同時於 2020 年達到 650 仟瓦裝置容量,並且又考 量到推廣太陽光電產業的效果下,本研究建議之再生能源發展方案為方案 八。也即建議維持 650 萬再生能源設置總目標不變,太陽光電設置目標由 100 萬千瓦減為 5 萬千瓦,另 95 萬千瓦改以其他再生能源來取代,並取消垃圾發 電之補助。
今(94)年  6  月「第二次全國能源會議」中政府所訂定的再生能源發展目 標比原 91 年計畫更具雄心,除 2010 年計畫推廣目標由原先的 325 萬千瓦增加到513.9 萬千瓦外,最終推廣目標更由原先的 650 萬千瓦增加到 700 萬千瓦。此項 發展計畫是否符合社會成本效益原則,值得再做評估。

伍、可行之永續能源供給政策
鑑於 1999 年後,政府的能源政策以「非核家園」為主軸,發展再生能源及節 約能源為輔。唯目前不含大水力的再生能源占能源總供給的比率僅 0.76%。成本 偏高是原因之一,其中成本最低的風力發電每度在 2 元左右,高於台電平均發電成本(1.33 元/度)。太陽光電的成本則更高達每度 17 元到 23 元。再生能源的發 展其實也受地理限制,以風力為例,爲達到 270 萬千瓦的發電目標,需架設一千 八百座以上風機,唯因受風場條件及土地使用的限制,有實施上的困難。
比較 2005 年 6 月「第二次全國能源會議」和 1998 年「第一次全國能源會議」 的能源結構規劃,主要差異是 2005 年者大幅提高未來二十年再生能源、天然氣 與燃煤的比重,  分別由原先規劃的 3.3%、16%及 28%增加為 6.0%、17.5%及 43%。但大幅降低核能的比重,由原先的 15%降為 4.0%。其影響是 2025 年的二 氧化碳減量目標需由原先的 55%大幅縮小為 36.6%。  現有的三座核電廠若提早 七年除役,則核能比重將提早在  2020  年降到  4.0%。提前七年的除役成本(包括 內部及外部成本)更將高達 7660 億元至 1.25 兆。
大幅增加燃煤電廠,由於無法獲致環保署環評委員會的認同,興建困難。燃 氣電廠則受則受限於天然氣儲存成本高且安全儲存偏低,並不可靠。再生能源的 發展其實也受地理限制,以風力為例,爲達到 270 萬千瓦的發電目標,需在沿岸 架設一千八百座以上風機,唯因受風場條件及土地使用的限制,有實施上的困難。 實際上由於近年來油價飆漲及京都議定書生效各國的核能政策已有調整跡 象,如英國 2003 年的報告中曾主張應採取高效能發電和替代能源來達成溫室氣 體減量目標,而於 2006 年的能源政策重新檢討則表示,風力、太陽能等替代發 電技術至今未成熟,是否能夠按照期限達成減少溫室氣體排放目標,實在值得懷 疑。且風力發電的風車、太陽能的吸收板等等設施對環境的影響也不小,遑論地 區居民的反對聲浪。由於必須兼顧可靠的能源供應來源及達成減少溫室氣體排放的目標,因而英國在現階段不能排除擴大核能發電。
美國布希總統在 2005 年 8 月 9 日簽署之能源法案,即授權未來興建一座核能 電廠。多達 40 餘座的美國核電廠並已通過延役 20 年之許可。未來日本、韓國與 法國等國將持續興建核電廠。中國大陸國家發改委員會及國科工委員會也正在制 訂核能發展的長期計畫,目標在 2020 年使核能所佔的比例由現在的 1.5%上升到4.0%左右。根據「世界工業概況報告」,2004 年世界各國在施工中及規劃興建中 的核電廠分別有 27 座與 32 座。在京都議定書生效之後,非核家園政策非世界的主流意見。建議核四廠宜儘 速完成興建,並宜評估既有核電廠延役之可能。

陸、結論與建議
永續能源的重要性與日俱增,特別是地球暖化問題日趨嚴重,而燃燒能源所 產生溫室氣體排放和地球暖化密切相關。為因應 2005 年 2 月 16 日生效之京都議 定書,台灣亟需抑制幾近失控的溫室氣體排放之成長。本文評估國內再生能源發展方案並從能源價格、產業發展政策及能源供應結 構三方面提出之相關建言,或許能做為政府決定未來能源、環保及產業政策之參 考。

參考文獻
1.   梁啟源、吳再益、郭博堯、劉致峻,民國93年11月,「再生能源發展方案之社 會成本效益分析」,經建會,台灣經濟論衡(原自由中國之工業)。
2.   梁啟源,「氣候變遷對台灣經濟之影響及能源政策之重新思考」,科普發展月 刊,「氣候變遷的衝擊」專題報導,2007年即將出版。
3.   Brundtland, Gro Harlem.  World Commission on Environment and Development, Oxford University Press, 1987.
4.   Cotswold District Council.    “Sustainable Energy: What is Sustainable Energy”
http://www.cotswold.gov.uk/nqcontent.cfm?a_id=1484  Last  updated,  November 2006.
5.   Tester, Jefferson W., Elisabeth M. Drake, Michael J. Driscoll, Michael W. Golay and Willam A. Peters. Sustainable Energy: Choosing Among Options. MIT Press, July 2005

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