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財團法人台灣永續能源研究基金會
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先進國家因應策略

1992年6月於巴西里約熱內盧舉行的地球高峰會(Earth Summit),制定包括氣候變化綱要公約(the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)在內的五大文件,其中UNFCCC乃針對全球氣候變化現象,認定溫室氣體;特別是二氧化碳排放量的增加乃是化石能源大量生產消費的結果,必須採取必要的行動以限制人為排放的行為。為有效達成穩定大氣中溫室氣體濃度的目的,UNFCCC乃將排放減量置於永續發展的內涵之下,主張經濟的發展應符合永續的精神。1994年3月21日,UNFCCC於第50個簽署國完成其國內批准程序後正式生效,至今共計有191國正式批准UNFCCC。該項公約的最終目標係將大氣中溫室氣體的濃度,穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水準之上。此一水準應足以使生態系統得以自然地適應氣候變化;確保糧食生產免受威脅,並促使經濟發展轉變為永續性發展型態。
1997年12月初,UNFCCC全體會員國在日本京都所舉行的第三次締約國大會,經過38個工業先進國家的決議,將減量之溫室氣體增為六類,分別為二氧化 碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化合物(HFCs)、全氟碳化合物(PFCs)與六氟化硫(SF6),並簽訂以工業化國家為第一階段負擔溫室氣體減量義務為主要內容的京都議定書,各工業國家承諾其本國的溫室氣體排放量,應於目標期間 (公元 2008~2012年)達成較1990年平均削減5.2%的目標。其後的數年,國際間的氣候公約談判,乃以相關的執行細節為重點,同時持續爭取京都議定書簽約國完成國內核可的立法程序,以達成議定書生效的目標。

2001年無疑乃是國際氣候公約談判的轉捩點。首先,2000年的第六次公約締約國大會,一如前兩次會議,並未達成任何具體決議。議定書的生效日期,看來依然遙遙無期。而2001年初,甫就職的美國新任總統布希,宣布拒絕核可(ratified)京都議定書,使得失去排放量佔附件一國家1990年總排放量36%的美國支持的議定書簽署國,欲爭取核可國總排放量達到1990年總排放量55%的生效門檻值的機會,益形渺茫。然而美國的退出,反而對於其他對國際合作因應氣候變遷懷抱高度期望的國家產生催化作用,使得包括COP6延續會及COP7就議定書內文的解釋及京都機制運作方式,達成前所未有的政治共識。2001年同時亦是附件一國家提交第三版國家通訊報告(national  communication)的一年,雖然在當年仍有一半近20國未能如期繳交報告,但據國際能源總署於1999年建立的『因應氣候變遷政策 與措施資料庫』(The Dealing with Climate Change policies and measures database),顯示各IEA會員國針對氣候變遷議題,均已採取因應政策(IEA, 2002)。簡言之,IEA會員國因應氣候變遷的國內政策設計,可區分為:
1.教育與宣導(education and outreach)
2.財政工具(financial instruments)
3.政策推展過程(policy processes)
4.公共投資(public investment)
5.研究發展與示範(research, development and demonstration)
6.管制工具(regulatory instruments)
7.可交易許可(tradable permits)
8.自願性協議(voluntary agreement)

本文以下將針對以上八類政策,簡述其內涵。
1.教育與宣導及政策推動過程本類政策的特性在於反映資料庫中各國國內對於相關氣候變遷政策資訊的彙集、編撰與政策文宣資訊的擴散等之工作。本項工作往往是策略規劃及制度建立之先行作業。此外,由於氣候變遷政策所涵蓋的管理與管制對象與運作機制(如溫室氣體排放量之查核、驗證與交易)相當廣泛且複雜,在落實推動相關政策前,各國政府亦多需借助教育與宣導政策,針對特定目標群體進行資訊的擴散與溝通,以提高公眾的認知與接受度,確保後續政策的順利推動。本資料庫在2001年開始,將政策的顧問、諮詢及策略性規劃等政策研議與執行過程中的推動事項,另行獨立為政策推動過程。
2.財政工具 一般而言,本項政策工具的目的在於提供技術進步與擴散的誘因,乃廣為IEA會員國所使用作為因應氣候變遷的政策工具。此類工具包括:(1)補貼(subsidies):如利用補助、低利貸款、保証最低收購價格等方式,鼓勵並獎勵再生能源或環境友善技術的發展與推廣。(2)租稅減免(tax  relief):經由燃料稅稅率的降低或豁免,所得稅率降低、所得稅抵減等方式,獎勵再生能源發展,或以相對潔淨之能源(如LNG)進行能源替代,或能源節約。(3)價格補貼方案(price support programs):此類工具,多針對市場既有的技術,透過短期價格補貼政策,提升其市場競爭力,擴充其市場佔有率,已達成短期溫室氣體減量的目標。例如生質燃料的推廣,可經由直接或間接的補貼或租稅誘因的提供,達成市場擴散的效果,但政府亦可結合其他做法,如政府採購、廣告文宣或提供能源效率與能源節約的專業諮詢服務整方式,對所推動的相關技術市場提供非財務性支持。
3.管制工具本項工具多用於針對能源效率,訂定強制性標準,或要求強制性標示。針對再生能源的發展訂定能源組合標準(portfolio standards),以限定電力配比中再生能源的佔比,亦是方法之一。
4.研究、發展與示範本項工具屬傳統式政府干預的手段。在技術發展的初期,由於風險極高,且回收年限具不確定性,而研究成果亦無法保證受到智財權的保護,因此私部門投入研發的誘因極低,使研發投資產生供應不足(undersupply)的問題。因此需要政府介入,以補足此一投資不足的缺口。
5.自願性協議。除強制性的管制工具外,IEA會員國亦採用自願性的取向進行溫室氣體排放的減量。IEA(2000)並進一步依據協議本身是否附帶管制性要求,將之區分為硬性自願性協議(strong VA)及軟性自願性協議(weak VA)二類。其中前者對於未能依協議履行承諾的行為,往往伴隨潛在立法管制的威脅。
6.可交易排放許可。以污染排放減量為目的,配合政府所訂定之排放總量上限(cap),排放者可以自行決定將其減量所取得的信用紀錄(credits)予以儲存或出售,亦即所謂設限交易(cap and trade)制度。
7.公共投資。此一政策工具包括基礎建設的投資及政府採購。例如英國為及早達成永續經濟的目標,在消費行為的管理方面,鑑於公共部門的消費性支出(包括財貨、勞務、水電瓦斯等公用事業支出)佔 GDP 的比例於 2005 年達 13%,如將政府採購金額作為政策工具,訂定採購規則,以對市場的消費及生產行為產生引導及示範的作用,因此於 2006 年訂定公佈『採購未來—永續採購國家行動計畫』(Procuring the Future--Sustainable Procurement National Action Plan),並成立工作小組,積極推動符合永續經濟的政府採購。

參考資料
1.International Energy Agency,Dealing with Climate Change—Policiew and Measures in IEA Member Countries,2002 edition, OECD/IEA, 2002.
2.International Energy Agency,Dealing with Climate Change—Policiew and Measures in IEA Member Countries,2001 edition, OECD/IEA, 2001.
3.International Energy Agency, Climate Change Database, http://www.iea.org/textbase/pm/ Default.aspx ?mode=cc

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