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歐盟溫室氣體排放交易之執行指引

壹、EU ETS GHG 報告執行指引之發展背景 聯合國京都議定書所設立之京都彈性機制,包括有清潔發展機制、共同減量 和排放交易三種機制。其中清潔發展機制(Clean Development Mechanism,CDM) 係為 UNFCCC 工業國,提供資金或技術給發展中國家,以進行溫室氣體減量計 畫的機制,其交易單位為「排放減量信用額度」(Certified Emission Reductions, CERs)。;共同減量(Joint Implementation,JI)為 UNFCCC 工業國,提供資金或技術給公約其他工業國家來進行溫室氣體減量計畫的機制,其交易單位為「排 放減量單位」(Emission Reduction Units,ERUs)  ;排放交易(Emissions Trading, ET)則藉由建立污染權的自由交易機制,有效降低排放減量成本,達成京都議 定書的減量目標。根據研究亦顯示推動二氧化碳排放交易制度將能以最高的成本 效益與經濟效率來達成排放減量目標。
溫室效應氣體排放管制的國際公約,已經於 2005 年 2 月正式生效。京都議 定書規範 2008 年到 2012 年所有已開發締約國家溫室氣體的排放量,需較 1990 年減少 5.2%,而各國減少比例並不相同,歐盟被規範需減少 8%。為達成此減量 目標,歐盟國家共同訂定「歐盟排放交易計畫」(European Union Emissions Trading Scheme,EU ETS),試圖為歐盟企業體建立二氧化碳的排放交易。根據歐盟所做 的研究顯示,若沒有排放交易,為達到京都議定書第一承諾期的減量目標,歐盟 每年需花 68 億歐元。但若有排放交易,其成本可大大降低至 29-37 億歐元。

貳、污染權排放交易與排放交易制度
排放交易為京都議定書的彈性機制之一,根據「京都議定書」的協議,歐盟 締約國家必須在 2012 年前將二氧化碳排放量降低到比 1990 年低 8%的標準。為 達成這項目標,歐盟國家乃依此機制共同建立「歐盟排放交易計畫」。此項計畫 已從 2005 年 1 月開始運作,藉由此機制,歐盟不僅可以落實其「京都議定書」 的目標,同時對全球氣候保護做出實質的貢獻,亦可促進二氧化碳減量科技產業 的投資與排放交易市場的成形。
排放交易的理論基礎源於 1960 年羅奈寇斯(Ronald Coase)所提出的寇斯定理(Coase Theorem),該定理係以市場機制來解決經濟體系的外部性問題,亦即利用 可交易的污染權來處理環境污染問題,以獲取較佳的環境效益。二種常見而可行 的環境污染物交易制度分別為信用額度交易制度與配額交易制度。信用額度交易市場提供排放者自動減量的誘因,允許參與者將所達成的減量 賣給其他需要減量的排放者,可讓受排放管制的企業取得另一種達成減量目標的 方式。在此市場的交易商品,可採行特定減量計畫所造成的排放減量,例如「清 潔發展機制」的交易單位「排放減量信用額度」(Certified Emission Reductions, CERs)即屬於此類。
英國是世界最早制定與實施溫室氣體「排放交易制度 (Emissions  Trading Scheme,,ETS)」的國家。UK  ETS  的運作方式係以配額交易為主並兼容信用額 度的交易模式。英國政府於 2001 年提出溫室氣體排放交易制度,並於 2002 年 3 月正式啟動為期 5 年的英國排放交易制度。該制度按自願參與原則,透過獎勵、 減稅等措施鼓勵企業進行排放減量。其執行方式包括有:(一)英國政府以拍賣方 式提供  2.15  億英鎊的排放減量獎勵,由所謂「直接參與」的自願企業自行承諾 在 2002-2006 年間累計減量約 1200 萬噸 CO2e。(二)透過與政府簽訂氣候變化協 議(Climate Change Agreements, CCA)的「協議參與者」,承諾達到相對排放減 量目標或提升其能源效率時,可享受減免最多 80%的氣候變遷稅(Climate Change Levy, CCL);(三)計畫參與企業在相對其基準線執行特定專案計畫所產生的額外 排放減量;(四)其他未承諾排放減量義務的個人和機構如非政府組織(NGO)等, 也可以參與此排放交易,以擴大交易市場,形成減量商機。
英國排放交易制度自 2002 年 3 月啟動已獲得了顯著的減量效果。2002 年直 接參與者就其相對基線減量 460 萬 CO2 當量噸,2003 年減量近 520 萬 CO2 當量 噸,2004 年則減量近 600 萬 CO2 當量噸。總體而言,英國溫室氣體排放交易制 度的實施成果,若以政府所投入的奬勵金額與其相應的減排總量而言效益不大, 但該制度使英國政府、企業界、顧問機構、查證機構以及其他相關利害團體獲取 了寶貴的實務經驗,亦建立了相對完善的排放交易管理系統,此後來都直接或間 接地讓英國在參與歐盟溫室氣體排放交易制度中獲取了巨額的商機。
英國排放交易制度於 2003 年正式實施並於 2006 年底結束,而 2005 年 1 月, 歐盟排放交易制度(EU ETS)己正式上路,為了與該制度調和,避免雙重規則,英 國向歐盟委員會申請並經其批准,允許部分已經自願參與 UK ETS (含 CCA)的企 業暫時退出第一階段的活動,以保證兩個排放交易制度之間的順利過渡。

參、EU ETS GHG 報告執行指引之內容與重點 歐盟排放交易計畫是歐盟國家用以達成京都議定書減量目標的主要工具,預 計在 2008 至 2012 年間,降低總排放量至比 1990 年減少 8﹪的排放量。2003 年, 歐盟通過排放交易計畫指令(EU ETS Directive),要求各國依此指令提交「國 家分配計畫(national allocation plan)」。國家分配計畫說明各會員國如何藉由排放 權的分配,達成京都議定書的減量目標,分配計畫須由歐盟委員會審查核可,整 個排放交易市場在  2005  年  1  日正式啟動,共有約  11,500  個「排放設施
(installation)」包含於此排放交易計畫中,使歐盟成為全球最大的排放交易市 場。未來並計畫納入其他京都彈性機制包括共同減量與清潔發展機制,以增加歐 盟排放交易市場的流通性,確保歐洲的企業能順利降低排放量,達成京都議定書 的承諾。

一、歐盟排放交易指令
2002 年 5 月歐盟及其所有成員國批准了京都議定書並承諾 8%  溫室氣體排 放減量,為達成該承諾,隨後,歐盟於 2003 年通過歐盟排放交易計畫指令(EU ETS Directive -Directive 2003/87/EC)。該指令確立了下述幾個原則:
(一)UK ETS 為總量管制與排放交易(Cap-and-trade)的系統;
(二)管制重點為大量二氧化碳排放源的工業企業;
(三)分階段實施,定期審查,並視實施情況擴及其他的温室氣體類型;
(四)定期頒布排放配額分配計畫;
(五)以歐盟交易市場為主,但排放源的減量可與其他京都機制,如清潔發展機制 及共同減量機制相連結。

EU ETS 分為二個階段,各階段皆要求各會員國依指令提交「國家分配計畫
(National Allocation Plan)」送交歐盟委員會核准,此分配計畫詳述各會員國其排 放權的分配與交易方式,以達成京都議定書的減量目標。為落實此制度,各會員 國應依據歐盟排放交易計畫指令的要求訂定相應的國內法規以茲因應。在排放交 易部份,其第一階段的商品以二氧化碳為主,第二階段則可擴及京都議定書的六 種溫室氣體,而其市場的規模則可以在國內或遍及歐盟。歐盟交易市場在 2005 年開市,此制度的實施使得歐盟二氧化碳交易市場成為全球最大的溫室氣體排放交易市場,但隨著美國、日本與澳洲紛紛出現碳排放交易系統,一個全球性的碳 排放交易市場正在成形。歐盟國家每年可以排放的二氧化碳總量是由歐盟議會所核可。各國家核可的 總量則在國家政策制定與法律規範下,發放給排放的事業單位。在此計畫下,每 個歐盟成員國將頒定國家二氧化碳排放分配計畫,為電力和能源密集型行業制定 具體的排放減量目標,同時將實質的排放權分發給相關企業。EU ETS 的交易模 式是屬於配額交易制度,其配額是依特定時間內所納入管制範圍之排放設施的總 排放量而分配,年度排放則應符合規定的配額。若超出排放配額的公司將受懲 罰,並須向已達成排放配額且有餘額的企業購買不足的額度,達成配額的企業可 以選擇賣掉多餘的額度或保留使用。排放權分配為具有高度爭議性的利益分配,歐盟排放交易除依排放者過去實 績(Grandfathering)來分配排放權,即現存的排放者,可免費得到排放權外,歐 盟各國在分配產業的排放權時,也考量到優先行動業者所做的貢獻,同時亦規範 鋼鐵、火力發電廠等,必須依「最佳可行技術(best available technology)」制 定排放「標竿(benchmarks)」,以達公平原則。
歐盟排放交易計畫第一階段(2005-2007)稱為初步階段,計畫要求所有分 佈在電力、水泥、生鐵和煉鋼、紙漿與造紙、煉油和化工、玻璃與陶瓷等二氧化 碳排放大戶,需從 2005 年起買賣各自的二氧化碳配額。在第一期期間,各會員 國所釋出的排放權,除可保留部分配額給新設企業外,應有約  95﹪免費分配給 各廠商,此分配手續最遲必須在運作前 3 個月完成。第二階段的計畫是歐盟各成 員國制定二氧化碳排放減量目標的主要根據,將在 2008~2012 年實施,這一時 期也是《京都議定書》正式實施期。這一階段的執行原則基本上與第一階段相同, 仍由各國政府制定國家分配計畫,按照計畫為企業發放二氧化碳排放配額,並進 行排放配額的交易。第二階段期間,會員國釋出的排放權有  90﹪必須是免費分 配給各廠商,分配手續最遲在運作前一年完成。

二、國家分配計畫
歐盟會員國必須依  EU ETS Directive 的規定提交國家分配計畫,說明排放權 釋出的數量與分配,並於 2004 年 3 月底前送交歐盟。歐盟委員會在三個月內完 成審查,若不符合規定者,將退回或要求部分修正。國家分配計畫的執行原則主 要為:
(一)  各國排放配額總量須與各國在京都議定書所賦予的減量目標相符﹔
(二)  排放配額須考量到溫室氣體減量技術能力,分配時可依單位產品排放平均 值做基礎﹔
(三)  分配計畫必須考量到優先行動業者所做的減量貢獻,而標竿法須依最佳可 行技術來制定﹔
(四)  分配計畫必須將能源效率科技納入考量﹔
(五)  分配計畫必須包含新設企業加入的規定  ﹔
(六)  若歐盟有新增二氧化碳排放法規時,此因素須納入考量﹔
(七)  制定分配計畫前必須讓公眾表達意見﹔
(八)  分配計畫須列出所有參與分配的廠商名單及各廠商所分配到的配額。

根據上述原則,國家分配計畫中分配配額的方式可以參考基準年排放及依標 竿法來分配。基準年法係以過去某段時間的實際排放量,作為未來分配排放配額 的依據。由於排放量會隨景氣循環而波動,因此也可採用過去數年的平均值做為 基準。標竿法則適用於同產業各廠商排放配額的分配,可依其單位產量的排放量 來設定與分配。

三、英國國家分配計畫
EU ETS 把其對京都議定書承諾的二氧化碳排放減量責任分配給二氧化碳 排放量較大的企業,這些部門排放的二氧化碳占歐盟國家二氧化碳排放總量的45%,佔整個歐盟温室氣體總量的 30%。歐盟會員國之一的英國依京都協議須 在 2012 年將其温室氣體降低至比 1990 年少 12.5%的排放水準。因此從 2005 年 1 月開始執行的 EU ETS 是歐盟與英國應對全球氣候變遷的重要策略。根據 EU ETS 的要求,英國必須遞交包含其配額總量與分配方式的國家分配計畫予 歐盟委員會進行審查。英國政府於 2004 年 4 月遞交歐盟委員會之第一階段國 家分配計畫的相關內容包括有:
(一)英國國家排放配額總量;
(二)各產業層級排放配額的分配;
(三)各排放點排放配額的分配;
(四)清潔技術、優先行動者、法規與政策等內容;
(五)公眾諮詢內容。 英國國家分配計畫係為結合經濟發展與承擔國際義務雙重目標的規劃。其第
一階段的目標希望在 2010 年能實現 20%的減量,這些排放減量主要將透過能源 產業的減量來實現。英國第二階段國家分配計畫將使其至 2010 年整體 CO2 排放 量較 1990 年的排放水準減少 16.2%。

四、EU ETS 與其他彈性機制

根據 2004 年 5 月通過的歐盟指令(EU Linking Directive),在 EU ETS 第一階 段期間,歐盟成員國企業可以在全球向排放減量成本較低的國家或區域進行二氧 化碳排放減量計畫的投資,因此而獲得的減量額度則可以計入 EU ETS 的排放減 量。此意味 EU ETS 在第一階段實施期即可連結清潔發展機制。EU ETS 與清潔 發展機制的連結十分單純,排放交易市場每一噸的「歐盟配額」(EU  Allowance Units,EAUs)將可與清潔發展機制每一噸的 CER 交換。然而歐盟對 CERs 的交 易仍有所限制,例如從核能發電而來的減量,則不在此交易範圍。此外,為促進 歐盟國家自身的排放減量,亦規範歐盟企業在歐盟以外地區進行碳交易的總量不 應超出歐盟排放減量目標的 6%。歐盟亦計劃於 EU ETS 第二階段的運作與共同 減量及其他已批准京都議定書國家的排放交易市場做連結,以擴大交易市場規 模。
綜合言之,歐盟排放交易計畫,不僅使得歐洲國家及其企業能以較低成本的 方式達成京都議定書的承諾、有效降低二氧化碳的排放及提升全球環境效益外, 並能促進二氧化碳減量技術產業的投資商機與碳排放交易市場的成形。
目前台灣地區二氧化碳的排放量不斷攀升,國際社會要求二氧化碳減量的壓 力也日益增大,未來台灣勢必面臨國際壓力而須採行減量措施。英國與歐盟排放 交易計畫在規劃與實施皆有較完善的思考與配套,其相關做法與執行經驗可為政 府相關部門推動碳排放交易之施政參考。

參考文獻
1.   李政弘,環境成本內部化契機–溫室氣體交易市場概念介紹,e-safety  環安簡 訊電子報,第 23 期,工研院環安中心,2002 年 12 月。
2.   李堅明,「國際排放交易制度的發展與比較」,環保月刊,第 6 期,頁 75~82,2001。
3.   BSi, BSi GHGEV Lead Verifier Training Material, 2006
4.   Jan  Vernon,  Trends  and  Best  Practice  in  Climate  Change,  Environmental Management Report, Risk & Policy Analysts Ltd. p17~36,2006.
5.   URL:http://sd.erl.itri.org.tw/fccc/ch/forum/files/歐盟排放交易
6.   URL: http://www.pointcarbon.com
7.   URL: http://www.defra.gov.uk/environment/climatechange/trading

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